Банк России: история статуса и статус в истории
Оксана Рустамова
За 140 лет существования Банка России его статус, функции и степень подконтрольности менялись не раз. Особенно бурно судьба главного банка страны обсуждалась в периоды либерализации и экономического оживления.
В разных странах степень зависимости центральных банков от исполнительной власти различна, но везде функциональное взаимодействие правительства и центрального банка прописано на законодательном уровне.
Банк Франции, согласно закону, .не стремится к получению инструкций от правительства или любого другого лица при исполнении Банком своих обязанностей..
Национальный банк и Федеральный совет (правительство) Швейцарии должны координировать свои действия .перед принятием решений большой важности в области экономической и денежной политики..
Президент Немецкого Федерального банка по приглашению федерального правительства принимает участие в обсуждении важнейших вопросов денежной политики. Федеральный банк поддерживает общую экономическую политику федерального правительства.
Банк Англии всю свою историю традиционно был полностью под контролем исполнительной власти, но в конце 1990-х гг. в результате изменений в законодательстве получил операционную независимость от правительства.
Надо сказать, Госбанк в дореволюционной России находился в прямом подчинении Минфину и не был центральным банком как таковым, хотя и выполнял ряд его функций: например, был монополистом в выпуске кредитных билетов. С другой стороны, Госбанк уже тогда (или еще тогда) мог заниматься и прямым хозяйственным кредитованием . функция, .классическому. центробанку не свойственная. При этом Госбанк не исполнял контрольно-регулятивных полномочий в отношении субъектов нижнего уровня кредитно-банковской системы, а акционерные коммерческие банки находились в зависимости от правительства. А главное . статус Банка зачастую оставался юридически неурегулированным.
Почти все эти .национальные особенности. Банка России в той или иной мере актуальны и сегодня.
ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК . 2000
Нынешний Банк России стал тем, что он есть, лишь с начала 1990-х годов. И с тех пор полномочия Банка, его роль в проведении денежно-кредитной политики, функции по надзору и регулированию банковской системы и множество других аспектов каждые несколько месяцев становятся темой для дискуссии.
В лето 2000 года Банк России вошел как самостоятельное звено системы государственной власти: он выполнял свои основные функции независимо от прочих ветвей власти и сам являлся органом государственной власти федерального уровня.
Банк России ведет валютное регулирование и валютный контроль, представляет интересы РФ во взаимоотношениях с центральными банками других стран, осуществляет банковское регулирование и надзор. ЦБ . единственный государственный орган власти, который может заниматься коммерческой деятельностью, поскольку этого требуют его основные функции (но не с целью получения прибыли).
Имущество Банка России является федеральной собственностью, но управление этой собственностью находится в исключительной компетенции самого Центробанка как органа государственной власти.
Банк России подотчетен Государственной Думе. Он обязан представлять на рассмотрение депутатов годовой отчет и аудиторское заключение, а аудитор для него определяется непосредственно депутатами. Дважды в год (при представлении годового отчета и основных направлений денежно-кредитной политики) председатель Банка России докладывает нижней палате об итогах деятельности ЦБ.
Законом предусмотрено и взаимодействие Центрального банка с Кабинетом министров. Министры финансов и экономики либо их замы имеют право участвовать в заседаниях Совета директоров ЦБ РФ, хотя и с совещательным голосом. А глава Центробанка либо его замы участвуют в заседаниях Правительства.
Статус и функции национальных банков в разных странах настолько различны, что практически для любого решения по преобразованию Банка России найдется аналог в мировой практике.
Вопрос о передаче надзорных функций из Банка России в
иной орган только обсуждается, а в Великобритании в 1998 году
для банковского надзора был создан специальный орган . Financial Services Authority. Банк Англии теперь обязан лишь наблюдать за системными кризисами и принимать меры по их сдерживанию, а также исполнять роль кредитора последней инстанции. В Германии функции российского ЦБ выполняют два, впрочем, тесно взаимодействующих органа: Немецкий федеральный банк и Федеральное ведомство по надзору за кредитным делом.
Сторонники лишения Центробанка прав самостоятельно распоряжаться доходами и расходами найдут поддержку за океаном: смета расходов Федеральной резервной системы США утверждается Конгрессом США. Бюджет ФРС проверяется госорганами, ее баланс еженедельно публикуется.
Бюджет Банка Франции утверждает парламент. Информация о счетах Банка Франции и отчеты аудиторов поступают в комитеты по финансам Национального собрания и Сената.
Что до кадровой политики и аудита, то, скажем, в Японии право назначать и увольнять исполнительных директоров, советников и аудиторов ЦБ делегировано министру финансов. Полномочия Минфина по надзору за деятельностью Банка Японии огромны . вплоть до права давать непосредственные указания по конкретным операциям (другое дело, что этим редко пользуются).
Законодательной инициативой Банк России не обладает, но в рамках своей компетенции издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти. Вопросы, выходящие за рамки компетенции ЦБ РФ, разрешаются федеральным законом, принимаемым обычным порядком. Но все законопроекты и проекты нормативных актов, касающиеся выполнения Банком России своих функций, должны быть направлены на заключение в сам ЦБ. Центробанк вправе обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления.
Во взаимоотношениях ЦБ с Правительством закон настаивает только на координации, информировании друг друга и добровольном согласовании действий.
Определив и согласовав с Правительством денежно-кредитную политику, Банк России волен выбирать инструменты ее проведения. ЦБ РФ вправе устанавливать процентные ставки по своим операциям, нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России. Он может самостоятельно вести валютное регулирование и рефинансирование банков, устанавливать ориентиры роста денежной массы, вводить прямые количественные ограничения.
Что касается обслуживания интересов Правительства при исполнении бюджета, то предоставление кредитов для финансирования бюджетного дефицита допускается лишь в случаях, предусмотренных Законом о бюджете.
Независимость властного органа зачастую определяется независимостью его руководства, а значит, механизмом назначения на должность. Предложения о назначении на пост Председателя Банка России и о его отставке вносит в Госдуму Президент России. Глава ЦБ назначается на должность сроком на четыре года большинством голосов от общего числа депутатов (члены Совета директоров ЦБ также утверждаются нижней палатой). Он может быть освобожден от этой должности лишь в случае истечения сроков полномочий, по состоянию здоровья, в случае личного заявления об отставке, совершения уголовно наказуемого деяния и нарушения федеральных законов, регулирующих деятельность ЦБ РФ.
ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК . 2001
Сегодня независимость Банка России уже не выглядит абсолютной и незыблемой ценностью. Предлагается, скажем, чтобы Банк России утверждал в Госдуме смету своих доходов и расходов (сегодня ЦБ РФ перечисляет в федеральный бюджет 50% своей фактически полученной прибыли по итогам года после утверждения годового отчета Совета директоров. Оставшаяся половина направляется Советом директоров Банка России в резервы и фонды. В сущности, это означает, что Центробанк сам распоряжается своими расходами, финансируя их из своих доходов, и сам определяет свой внутренний бюджет).
Критикуется и порядок назначения аудитора Центрального банка. Сейчас проверки годовых отчетов ЦБ проводятся компаниями, назначаемыми Госдумой, но сами аудиторские компании лицензируются Банком России. По мнению недоброжелателей,
это дает возможность ЦБ оказывать давление на независимого аудитора. Предлагается выделить из комплекса полномочий Банка России функции надзора за коммерческими банками и передать их
специальному органу.
Обсуждаются вопросы, связанные с присутствием Банка России в капиталах коммерческих банков, а также конституционностью нынешнего порядка назначения Госдумой председателя и членов Совета директоров ЦБ.
Активно обсуждается денежно-кредитная политика Центробанка. Понятно, что ее цели недостижимы без согласования с другими направлениями макроэкономической политики, например, бюджетно-налоговой. Здесь тесное взаимодействие ЦБ и исполнительной власти необходимо и логично.
По действующему законодательству Банк России разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику во взаимодействии с Правительством РФ. В 1999 году ЦБ внес в Госдуму свой проект денежно-кредитной политики без согласования с
Кабинетом министров, но его пришлось отозвать . настолько существенно вариант Банка России отличался от бюджетных прогнозов Правительства. В 2000 году проект денежно-кредитной политики ЦБ РФ был предварительно согласован с проектом бюджета.
Проблемы вызывает и сам статус Банка России. Поскольку сейчас он абсолютно независим, то проблема придания ему статуса упирается в невозможность отыскать аналоги в российской системе органов власти. В сентябре глава государства предложил закрепить статус Банка России как федерального государственного учреждения, обладающего правами юридического лица.
От банка Российской империи . к банку России: краткая хроника
31 мая 1860 г. . Указ императора Александра II о создании Государственного банка Российской империи. Банк находится в ведении министра финансов и под наблюдением Совета государственных кредитных установлений, не имеет юридического статуса и прав центрального банка, но фактически выполняет некоторые его функции.
Июнь 1894 г. . по новому уставу Госбанк получает право учитывать векселя, выдавать ссуды промышленным предприятиям, кредитовать хлебную торговлю. Госбанк становится не только эмиссионным, но и универсальным коммерческим банком.
Сентябрь 1894 г. . учреждено Центральное управление Госбанка.
Июнь 1895 г. . Высочайшим повелением упразднен Совет государственных кредитных установлений. Рассмотрение отчетов Госбанка возложено на Государственный Совет.
Апрель 1896 г. . Госсовет прекращает практику использования средств Госбанка для финансирования расходов Государственного казначейства.
Август 1897 г. . закон закрепляет монопольное эмиссионное право Госбанка.
14 (27) декабря 1917 г. . декретом ВЦИК объявляется госмонополия на банковское дело. Частные коммерческие банки и иные кредитные учреждения национализируются и сливаются с Госбанком.
Июль 1990 г. . на базе Российского республиканского банка Госбанка СССР учрежден Центральный банк РФ, подотчетный Верховному Совету РСФСР.
Декабрь 1990 г. . Закон .О Центральном банке (Банке России). объявляет ЦБ главным банком РСФСР, подотчетным Верховному Совету.
Ноябрь 1991 г. . Верховный Совет РСФСР объявляет Центральный банк единственным на территории РСФСР органом государственного денежно-кредитного и валютного регулирования.
Декабрь 1991 г. . упразднен Госбанк СССР. Все его активы и пассивы, а также имущество на территории России передаются ЦБ.
1991.1992 гг. . ЦБ организует валютный рынок и устанавливает официальные котировки иностранных валют. Под руководством ЦБ на основе спецбанков создаются коммерческие банки.
Декабрь 1992 г. . Банк России начинает передачу функций кассового исполнения государственного бюджета Федеральному казначейству. ЦБ осуществляет свои функции независимо от органов государственной власти и местного самоуправления.
