МИФЫ ЭКОНОМИКИ: Отдать в хорошие руки
Политические идеи, которые звучат в разговорах за чашкой чая или в программах партий, часто основаны на мифах об экономике. Данная статья - 10-я в серии, призванной развеять такие мифы. Сегодняшняя тема - эффективные аукционы.
В прошлой статье ( "Ведомости", 4 августа 2003 г. ) обсуждалось, как правильный формат аукциона помогает продавцу (например, государству) увеличить доходы от аукциона за счет конкуренции и предотвращения сговора между покупателями. Однако порой государство заинтересовано не только в максимизации полученного дохода, но и в эффективности аукциона - аукцион должен передать актив в руки покупателя, который может распорядиться им наилучшим образом с точки зрения общества. Оказывается, что, хотя эффективность и максимизация дохода - не одно и то же, эти цели все же вполне совместимы.
Ставка больше, чем жизнь
В первом приближении эффективность аукциона и его оптимальность с точки зрения максимального дохода эквивалентны. Чтобы собрать наибольшую сумму денег на аукционе, необходимо продать объект покупателю, который готов заплатить больше других, т. е. тому покупателю, который получит от обладания объектом наибольший доход.
Однако все не так просто. Поучителен пример аукциона по продаже Римской империи, состоявшегося в 193 г. Победитель аукциона Дидий Юлиан, пообещавший гвардейцам больше другого претендента на престол, не смог расплатиться, потерял поддержку гвардии и был убит всего через 66 дней.
К счастью, в наше время ошибки покупателей не приводят к столь трагичным последствиям. Тем не менее ситуация в европейском телекоммуникационном секторе после аукционов 2000 - 2001 гг. по распределению лицензий на мобильную связь третьего поколения во многом напоминает судьбу императора Юлиана. Для того чтобы заплатить за выигранные на аукционе лицензии, телекоммуникационные компании были вынуждены занять огромные средства. Так как ожидания быстрого роста спроса не оправдались, компании оказались в очень сложном положении.
Безусловно, в обоих случаях покупатели переоценили свои будущие доходы. Тем не менее основной причиной неудачи оказались финансовые ограничения. Если ставки превышают текущие финансовые возможности покупателей, то, во-первых, победителем может оказаться не самый эффективный собственник, а тот, у кого больше наличных, во-вторых, после победы на аукционе долговое бремя серьезно затрудняет эффективную работу победителя.
Финансовые ограничения особенно важны в развивающихся и переходных экономиках, в том числе и в России. Именно отсутствие доступа к финансированию российских предприятий и приводится в качестве основного аргумента в пользу отмены рыбных аукционов: аукционы выигрывают не те, кому хотелось бы отдать квоты, а те, у кого больше денег. Второй аргумент противников аукционов также связан с финансами: аукционные цены квот настолько велики, что победители аукционов вынуждены заниматься браконьерством.
Рыба и нефть
В соответствии с Конституцией водные биоресурсы являются таким же национальным богатством, как и нефть, поэтому нет никаких причин полагать, что государство не должно получать природную ренту с их пользователей. Как упоминалось в предыдущей статье, самый справедливый способ собрать ренту - это аукцион. С другой стороны, если нефтяные компании имеют и наличные деньги, и доступ к дешевому заемному финансированию, то для рыболовецких предприятий финансовые ограничения являются существенными. Как максимизировать собираемую за пользование биоресурсами ренту и в то же время обеспечить эффективное распределение квот?
Как и во многих других случаях, эффективности можно достичь при помощи невидимой руки рынка. Для того чтобы добиться перехода квот в хорошие руки после аукциона, необходимо создать вторичный рынок квот. Трансферабельные квоты на вылов рыбы хорошо зарекомендовали себя в других странах. Возможность передачи квот на вылов другим лицам была введена в Исландии в 1983 г. (сначала только в аренду на год, а с 1990 г. - на любой срок, в том числе и навсегда). Теперь трансферабельные квоты используются и в Новой Зеландии, и в Голландии, и - в качестве эксперимента - в других странах; на них приходится около 5% мировой добычи. Создание вторичного рынка квот упомянуто и в разработанном Минэкономразвития проекте Концепции развития рыбного хозяйства. Возможность перепродажи квот облегчит и доступ к финансовым ресурсам - под ликвидный товар (обращающиеся на рынке квоты) будет легче получить кредит.
Противники аукционов также считают, что, для того чтобы отработать уплаченные на аукционе более высокие цены, обладатели квот вынуждены прибегать к браконьерству. Этот аргумент вряд ли является обоснованным как с теоретической, так и с практической точки зрения. Действительно, в приложении к другим отраслям этот аргумент означает, что увеличение налогов должно приводить к росту производства: для того чтобы расплатиться с бюджетом, предприятиям придется больше работать. Даже самые горячие сторонники увеличения нефтяной ренты или платы за выкуп земли под предприятиями не отваживаются утверждать, что увеличение платежей в бюджет приведет к росту производства.
С другой стороны, браконьерство процветало и до введения аукционов. Отчет Счетной палаты о состоянии дел в рыбной отрасли в 2000-м и первой половине 2001 г. поражает воображение масштабами незаконной деятельности. Как до, так и после введения аукционов браконьерство было фактически нормой, а квоты воспринимались лишь как билет на выход в море, а не ограничение на объем улова.
В то же время браконьерство наносит ущерб не только государству и обществу (в конце концов, речь идет не только о доходах бюджета, но и о невосполнимом природном богатстве) , но и самой отрасли. До тех пор, пока существенная часть дохода будет в тени, в отрасль будет трудно привлечь внешнее финансирование. Одно из возможных решений проблемы заключается в том, чтобы все-таки ужесточить наказание за браконьерство, как, например, предложено в указе Петра Первого 1721 г. : "Торговля рыбой - дело воровское. А посему жалованье им положить мизерное, да и вешать по одному в год, чтобы другим неповадно было". Госкомрыболовство предлагает более мягкие, но экономически не менее болезненные меры - например, отлучение пойманных нарушителей от распределения будущих квот. Однако для того, чтобы эта мера привела к снижению браконьерства, а не увеличению взяток, необходимо резкое повышение эффективности пограничного контроля.
Есть и более реалистичное решение - узаконить статус-кво. Этот подход (аналогичный реформам подоходного налога и дебюрократизации) заключается в том, чтобы смириться с тем, что государство не может проконтролировать объем добычи. Вместо этого можно действительно рассматривать квоты как билет на выход в море. Для того чтобы избежать истощения биоресурсов, придется резко ограничить количество таких билетов: каждый билет должен примерно соответствовать максимальному улову судна за сезон. Это, впрочем, приведет к окончательному вытеснению с рынка владельцев мелких судов, которые уступают в производительности крупным игрокам.
В защиту аукционов
В рыночной экономике есть целый ряд инструментов для того, чтобы аукционы и приносили доход в бюджет, и передавали продаваемые объекты в руки эффективного пользователя. Предыдущие неудачи российских аукционов в основном связаны с тем, что эти возможности не были до конца использованы, поэтому нет никаких причин отказываться от этого проверенного способа продажи госсобственности, лицензий, концессий и квот.
Автор - проректор Российской экономической школы
